П Р Е Д И С Л О В И Е 6 страница

•разграничивает компетенцию между органами государства;

•устанавливает взаимный контроль органов государства по отношению друг к другу;

•является "несущей конструкцией" всей системы «сдержек и противовесов», направленной на обеспечение служения государства общему благу.

Система "сдержек и противовесов" - это система юридических средств, предназначенных обеспечить такое взаимоотношение ветвей власти, которое делает реальным принцип их разделения.

Говоря несколько иначе, система "сдержек и противовесов" - это взаимосвязанная совокупность юридических средств, которые, прежде всего, препятствуют узурпации государственной власти, обеспечивают взаимоконтроль властей, их сотрудничество, взаимодействие и взаимовоздейст­вие, сохранение ими своей компетенции.

Основные цели системы "сдержек и противовесов": взаимоконтроль властей; недопущение, как узурпации, так и паралича властей; защита компетенции ветвей власти; взаимодействие властей; партнёрство и сотруд­ничество властей.

Тема № 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

П Л А Н

1. Социальное и государственное управление: понятие, виды, типы, субъекты.

2. Понятие государственного аппарата и его структура.

3. Понятие и основные виды государственного контроля.

4. Местное самоуправление: понятие, субъекты.

1. СОЦИАЛЬНОЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, ТИПЫ, СУБЪЕКТЫ.

Управление универсальное понятие, оно отображает определенные процессы, которые происходят как в природе, так и в обществе на тех или иных макро- или микро уровнях. Наука, в частности, связывает управление с проявлением сознания и воли людей в определенной деятельности и в общем различает три сферы управления: биологическая, техническая, социальная (иначе говоря, управление имеет место во всех системах материального мира: в биоло­гических, технических, социальных) и, соответственно, определяет три вида управления: биологическое; техническое; социальное.

Исходя из общего понятия управления, как деятельности человека, (надлежащим образом организованной, направленной на удовлетворение его определенных потребностей), которое осуществляется в вышеупомянутых сферах, можно сказать, что био­логическим управлением является воздействие человека на природу, ее флору и фауну с целью их преобразования в интересах людей. Техническим - управление определенны­ми машинами, механизмами, техническими процессами, как результатом научно-технического прогресса человечества, что способствует облегчению условий труда людей.

Что касается социального управления, то человеческое общество на любой исторической стадии своего существования всегда характеризуется его наличием, всегда имеет объективную необходимость в нем. Без социального управления общество утратило бы один из главных своих системных признаков – целостность как результат организованности совместной деятельности индивидов, организованности процесса их взаимодействия. Это упорядоченное и целеустремленное взаимодействие собственно и формирует общество как целостное объединение людей, которое является рациональным образованием на консолидирующей основе одинакового направления интересов людей, и выражает их всеобщую зависимость одного от другого.

Рассматривая социальное управление как определенную деятельность, которая имеет связи с другими видами общественной деятельности, то главное в ее природе всегда раскрывают, используя понятия «цели», «задачи». Если в общем под управлением понимают определенное целенаправленное влияние с целью упорядочения соответствующей системы и обеспечение ее функционирования надлежащим образом, то социальное управление – это осознанное влияние на общество с целью его упорядочения, усовершенствования, развития. Важнейшая задача социального управления – достижение соответствия субъективной деятельности людей требованиям объективных условий и закономерностей, умелое использование для реализации целей управления, достижении оптимального результата.

Социальное управление-это целенаправленное, организующее влияние на людей, объединенных в определенные социальные группы (предприятия, организации, учреждения, государство, общество) для обеспечения их жизнедеятельности. Или, в обобщающем плане, социальное управление следует определять как систематически осуществляемое целенаправленное влияние людей на общественную систему в целом или на отдельные ее части на основании познания и использование присущих системе объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели.

Иными словами, социальное управление - это целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления для перевода его в качественно новое со­стояние, достижения социально значимых результатов.

Виды социального управления:

- общественное (осуществляют общественные организации);

- государственное (осуществляется государством).

Типы_социального управления:

- системоцентрический (характеризуется доминированием системы над
человеком: у системы - только права, у человека - только обязанности, чело­
век для системы - средство, а не цель);

- персоноцентрический (человек для системы - высшая ценность и цель,
система служит человеку, создавая для его существования и развития максимально благоприятные условия).

Государственное управление является способом практической реализации политики государства, например, по разрешению противоречий, которые имеют место в обществе (индивидуальных, групповых, межэтнических, конфессиональ­ных, классовых и т.п.), удовлетворению потребностей (материальных, духовных, культурных и т.п.) тех или иных социальных групп, слоев населения.

Государственное управление - это целенаправленное воздействие на общество в целом, отдельные социальные группы, индивидов путем реализа­ции законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномо­чий государства его соответствующими структурами.

Говоря иначе, государственное управление — это организующее, регулирующее, властное воздействие государства на общество для упорядочения, сохранения, преобразования его жизнедеятельности.

Следует отметить, что государственное управление - это деятельность государственного аппарата не только по регулированию общественных отношений, управлению общественными делами, но и по управлению собственными делами.

О государственном управлении можно говорить как о деятельности государственных органов по реализации ими своих властных полномочий для осуществления функций государства. Государство выполняет разного рода функции, обеспечивающие жизнедеятельность общества. Все эти функции реализуются через систему и аппарат государственного управления, поэтому функции государства фактически являются совокупностью функций управле­ния, т.е. можно говорить, что у государства по отношению к обществу есть функция управления, которая включает в себя все функции государства.

Государственное управление, как деятельность по руководству страной, государство осуществляет через государственные органы, т.е. все органы государства являются субъектами государственного управления.

В настоящее время в юриспруденции государственное управление рассматривается как деятельность всех «ветвей государственной власти».

Ранее сосуществовали «широкая» и «узкая» трактовки государственного управления (в широком смысле - это деятельность всех органов государственной власти, в узком смысле - это деятельность органов исполнительной власти).

Государственное управление через формы непосредственной демократии может осуществлять и народ, но субъектом его постоянного осуществления на профессиональной основе является государство («правительственная машина»).

2. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА И ЕГО СТРУКТУРА.

В юридической науке понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» обычно употребляются как синонимы, хотя существует точка зрения, согласно которой под государственным аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого властными полномочиями, а в понятие «механизм государства» включаются наряду с государственным аппаратом еще и государственные учреждения и организации, а также «материальные придатки» государственного аппарата (вооруженные силы, милиция, исправительные учреждения и т.д.), опираясь на которые государственный аппарат осуществляет свою деятельность.

Существует научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства – те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, говорят, прежде всего, о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства – непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства.

Таким образом, государственный аппарат - это система государственных органов, выполняющих задачи и функции государства.

Государственный аппарат и политическую систему общества нельзя отождествлять, они соотносятся как часть (государственный аппарат) и целое (политическая система общества). Понятием государственного аппарата охватывается исключительно система государственных орга­нов. Понятием политической системы общества (как и, например, понятием «системы диктатуры класса») охватываются не только государственные, но и негосударственные органы и организации, которые принимают участие в политической жизни страны, осуществлении (прямом, косвенном) государственной власти.

Структура государственного аппарата современных государств:

1. Орган законодательной власти.

Орган законодательной власти - парламент, но не во всех без ис­ключения странах, т. е. понятия «орган законодательной власти» и «парла­мент» не всегда тождественны.

Так, например, в Саудовской Аравии нет парламента, в ней законы изда­ет монарх. В ряде стран (Испания, Италия, Греция) законы принимают не только парламенты, но, в ряде случаев, и их постоянные комиссии. В некото­рых странах (например, Казахстан, Туркменистан), по отдельным вопросам зако­ны могут принимать президенты, если такое право им делегируется парла­ментом.

Особенность парламента как органа законодательной власти:

- это орган представительного правления (представительной демократии), т.е. на основе выборов народ передает власть своим представителям;

- является органом народного (национального) представительства (представ­ляет всех граждан данного государства);

- призван быть выразителем интересов и воли народа (может быть таковым, если имеет в своем составе крупные депутатские объединения, которые вы­ражают интересы широких слоев общества, большинства населения страны);

- основная функция: законодательная, иные: контрольная (например, контроль за работой правительства), учредительная, судебная (например, проведение процедуры импичмента против должностных лиц - президентов, министров, судей и т. п., пользующихся иммунитетом от обычного судебного преследования).

Компетенция парламента (по объему) может быть:

1) неограниченной (как правило, в странах с парламентарной формой правления; например, Конституция Японии 1946 г. не содержит перечня полномочий парламента);

2) ограниченной:

а) абсолютно (Конституция определяет точный перечень полномочий парламента; например, во Франции);

б) относительно (как правило, в децентрализованных унитарных и федеративных государствах; Конституция ограничивает полномочия центральной власти правами, например, автономии, субъекта федерации).

Структура парламента:

· в федеративном государстве парламент обычно является двухпалатным;

· в унитарном государстве парламент может быть однопалатным, двухпалат­ным (предполагается, что верхняя палата удерживает нижнюю от непродуманных решений, исправляет ее ошибки, повышает качество принимаемых законов).

Состав нижней палаты парламента, по общему правилу, формиру­ется путем всеобщих и прямых выборов.

Состав Верхней палаты парламента обычно:

а) избирается (проводятся выборы: а) прямые, например, в США, Польше; б) кос­венные, т. е. многостепенные, например, во Франции);

б) назначается (полностью или частично, нередко главой государства), например, Таиланд, Малайзия.

Верхняя палата, как правило, является:

а) сильной (без ее согласия решение парламента не может быть принято, например, в США);

б) слабой (вправе только отстрочить принятие парламентом решения, например, в Польше);

в) имеющей (в ряде случаев) признаки как сильной, так и слабой палаты (например, Франция, ФРГ).

2. Глава государства.

Особенность:

- как правило, это единоличный президент или монарх, иногда - коллегиальный орган, избираемый парламентом на определенный строк (например, на Кубе);

- осуществляет высшее представительство государства внутри страны (имеет определенные полномочия по отношению к парламенту, правительству, судебной власти) и вне ее (представляет всю государственную власть, государство в целом в международных отношениях);

- является символом единства народа (нации) и государства (олицетворяет государство и его народ);

- имеет полномочия (в зависимости от формы правления, политического режима):

- реальные (например, в президентской республике) или номинальные (например, в парламентской республике) или смешанного характера;

- основные функции:

а) арбитражная (обеспечивает нормальное функционирование ветвей власти);

б) гарантийная (гарант государственного суверенитета, национальной безопасности, территориальной целостности страны, соблюдения прав граждан).

3. Органы исполнительной власти.

Особенность:

- осуществляют деятельность (основные функции):

а) исполнительную (напр., исполняют законы);

б) распорядительную, т. е. ежедневное оперативное управление в различных сферах жизнедеятельности общества (транспорт, энергетика и т. д.) путем издания подзаконных актов, посредством организационной деятельности;

- имеют (как правило) иерархическую структуру:

а) правительство (высший орган);

б) центральные органы;

в) местные органы.

Правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, руководящий исполнительной и распорядительной (административной) деятельностью в государстве.

Правительство, по политическому составу (например, в парламентской, президентской рес­публике) может быть:

а) однопартийным; б) коалиционным; в) беспартийным.

Правительство несет:

а) политическую ответственность (за политику) перед парламентом при парламентской, смешанной форме правления), главой государства (при президентской, нередко смешанной форме правления);

б) юридическую ответственность (за правонарушения) - при любой форме правления.

Центральные органы - это органы специальной компетенции, т. н. ведомства (министерства, иные ведомства). Ведомства специализируются по принципу разделения труда в тех или иных сферах (отраслях) государствен­ного управления.

Среди ведомств различают: а) правительственные (как правило, их име­нуют «министерства», их руководители входят в состав правительства); б) неправитель­ственные (их руководители не входят в состав правительства).

Местные органы:

- это, как правило, административные органы, назначаемые вышестоящей властью (центральной или администрацией вышестоящего территориального уровня государственного управления);

- осуществляют в местной территориальной единице (унитарного государства, субъекта федерации или региона, имеющего государственную автономию) т. н. местное управление;

- для европейских стран характерно соединение местного управления с местным самоуправлением, но в ряде стран (например, Швейцария) существует только система местного самоуправления.

4. Органы судебной власти.

Особенность:

- осуществляют (основная функция) правосудие, т. е. рассматривают и разрешают отнесенные к компетенции судов дела (уголовные, гражданские и другие);

- правосудие осуществляют:

а) в установленном законом процессуальном порядке, т. е. порядке рассмотрения и разрешения соответствующих дел (существует порядок уголовного, гражданского и т. д. судопроизводства);

б) нередко с участием народа (например, суд присяжных);

- осуществляя правосудие:

а) защищают права, свободы, законные интересы субъектов права;

б) разрешают споры (юридические конфликты) о правах, обязанностях
субъектов права;

в) привлекают правонарушителей к юридической ответственности; - каждый из судов является носителем судебной власти, разрешает соответствующие дела самостоятельно, руководствуясь только законом и правосозна­нием.

Суды осуществляют не только правосудие, но и контроль:

а) например, общие суды рассматривают дела о законности и обоснованности решений, действий органов исполнительной власти;

б) например, конституционные суды рассматривают дела о конституционности (соответствии Конституции) актов парламента, главы государства, пра­вительства.

Судебная система может быть:

- моноцентричной: суды образуют единую систему, возглавляемую Верховным судом (например, во многих странах правовой системы англо­-американского типа; например, такой является система общих судов в Украине);

- полисистемной: существует несколько независимых друг от друга систем общих и специализированных судов, каждая из которых возглавляется своим высшим судом (например, во многих странах континентальной Европы).

Есть суды (как правило):

- общей юрисдикции, т. н. общие суды (в основном разрешают уголовные и гражданские дела);

- специальной юрисдикции, т. н. специальные суды (например, конституционные суды, суды для рассмотрения дел о конституционной ответственности высших должностных лиц).

Суды являются субъектами т. н. юрисдикционной (от лат. jurisdictio - суд, судопроизводство) деятельности в государстве, но некоторые юридические дела, правовые конфликты могут разрешать и иные органы: представитель­ные, административные (деятельность последних всегда подконтрольна суду в демократическом государстве).

Запрещается создание (в демократических государствах) каких-либо чрезвычайных (особых) государственных судов, т. е. действующих вне установленной законом процедуры (такие суды не могут иметь «право судить»).

Наряду с государственными судами могут действовать и негосударствен­ные суды: например, в мусульманских государствах - шариатские суды, в светских государствах - например, третейские суды.

5.Контрольно-надзорные органы.

Особенность:

- структурно обособлены от иных основных звеньев (частей) госаппарата (это относительно самостоятельные государственные структуры);

- субординационно обособлены от какой-либо ветви власти, главы государст­ва (нет прямого подчинения, нередко - указывается на их подчинение исключительно закону);

. основная функция: проверка соответствия (несоответствия) объектов кон­троля тем требованиям, которые к ним предъявляются (например, законом) с тем, чтобы было устранено выявленное нарушение;

Такого рода органы (например, счетная палата, уполномоченный парламента по правам человека) нередко рассматривают в качестве органов т. н. контрольной власти.

Эти органы следует отличать от целого ряда органов исполнительной вла­сти (таможенных, налоговых, санитарных и др.), которые также осуществля­ют главным образом функцию контроля.

3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ: ПОНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ВИДЫ

Государственный контроль - это самостоятельно или внешне инициированная деятельность уполномоченных на то субъектов, направлен­ная на установление относящихся к объекту контроля фактических данных для проверки их соответствия (несоответствия) тем правомерным оценоч­ным критериям, которые предполагают применение адекватных получен­ному результату мер реагирования в установленном порядке.

Основные значения термина «контроль»: «проверка», «управление», т. е. «контролировать» - это «проверять» или «управлять» (например, обладание «контрольным пакетом» акций дает возможность контролировать акционерное общество, т. е. управлять им).

Контролировать государственный орган может по собственной инициа­тиве (если это допускает его компетенция) или только при наличии соответствующего обращения, поступившего извне (например, Конституционный Суд Украины самостоятельно не может инициировать свою деятельность).

Возможные оценочные критерии контрольной деятельности: закон, распоряжение, приказ, договор и т. д. Устанавливается факт соответствия или несоответствия поведения, деятельности, состояния объекта контроля тому или иному критерию. Характер полученного результата предполагает приме­нение адекватных мер реагирования: поощрительных или штрафных (кара­тельных), корректирующих (восстановительных), организационных.

В рамках государственного управления государственный контроль - это:

а) функция государст­венного управления;

б) стадия государственного управления (ей предшествует стадия принятия решения);

в) способ обеспечения реализации управленческих решений.

В связи с чем, можно говорить, что государственный контроль - это способ обеспечения реали­зации управленческих решений путем проверки соответствия (несоответст­вия) объектов контроля этим решениям. Иными словами, государственный контроль - это проверка соответствия (несоответствия) сущего должному (например, проверка соот­ветствия поведения лица тем или иным нормам права).

Государственный контроль - это один из видов «контроля в государстве». В Украине есть кон­троль:

1) наднациональный (надгосударственный);

2) национальный (внутригосу­дарственный): общественный; субъектов местного самоуправления; государст­венный.

Основные виды государственного контроля:

- по субъектам (с учётом особенности объекта контроля):

- парламентский; президентский; административный (органов исполнительной власти); судеб­ный; конституционный; Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека; финансовый (его основные субъекты: парламент, министерство финансов, гос. таможни, Счётная палата, Государственное казначейство, Го­сударственная контрольно-ревизионная служба); прокурорский надзор и т. д.

- по результату правовой квалификации:

- правомерный, неправомерный;

- по степени значимости:

- ординарный (обычный), актуальный, экстраординарный;

- по способу реализации контрольных полномочий:

- непосредственный, опосредованный;

- по количественному составу субъектов контроля:

- единоличный, совместный;

- по принадлежности контрольных полномочий:

- собственный, делегированный;

- по характеру пространства:

- осуществляемый в физическом или в компью­терном (виртуальном) пространстве («кибернетическом пространстве», «киберпространстве») - глобальной информационной сети Интернет;

- по территории распространения контрольных полномочий:

- общегосударственный, местный;

- по особенностям формы государственного устройства Украины:

- в административно-территориальных единицах, в Автономной Республике Крым;

- по видам органов контроля в зависимости от способа их формирования:

- выборных (представительных) органов, назначаемых органов;

- по времени осуществления:

- предварительный, текущий (оперативный), последующий, а также постоянный, временный;

- по способу повторяемости во времени:

- систематический (постоянно периодически повторяется во времени); несистематический (повторяется по мере необхо­димости);

- по направленности:

- внутренний, внешний;

- по сферам осуществления:

- налоговый, таможенный, санитарный и т. д.;

- по характеру результата оценки объекта:

- положительный, отрицательный;

- по объему охвата объекта исследованием:

- общий, частичный (иными словами, по методу проведения есть контроль: сплошной, выборочный);

- по стадии исследования объекта:

- первичный, промежуточный, конечный;

- по характеру прогнозированности:

- плановый, неплановый;

- по характеру психического отношения к контрольной деятельности ее субъекта:

- реальный и формальный;

- по характеру средств достижения цели контроля:

- личностный (осуществляемый людьми, при этом достижение цели контроля ставится в зависимость от их ка­честв — интеллектуальных, моральных и др.); осуществляемый с использованием животных (например, собак для поиска наркотиков); технический;

- по виду технических средств контроля:

- спутниковый, видеоконтроль и т. д.

4. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ, СУБЪЕКТЫ

Местное самоуправление это право территориальных громад - жителей поселков, сел, городов - самостоя­тельно решать вопросы местного значения в границах Конституции и зако­нов государства.

Это право соответствующие территориальные громады осуществляют непосредственно (например, путём проведения местных референдумов) или через органы местного самоуправления.

Конституция субъектами местного самоуправления называ­ет: территориальные громады, органы местного самоуправления, органы самоорганизации населения.

Исходный, первичный субъект местного самоуправления - территориальная громада (жители села или добровольное объединение в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города), которая осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительские органы, районные и областные советы. Сельские, поселковые, городские советы могут по инициативе жителей создавать органы самоорганизации населения (например, домовые, уличные, квартальные комитеты) и наделять их частью собственной компетенции.

В теории управления «самоуправление» рассматривается как один из ви­дов управления. Местное самоуправление - часть организации управления обществом, но у нас оно не является видом государственного управле­ния. Это относительно обособленное и самостоятельное явление в рамках жизнедеятельности страны. В связи с чем, в Конституции местному самоуправлению предназначен специальный раздел.

Главная функциональная нагрузка в местном самоуправлении приходит­ся на органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления в Украине не являются структурными подразделениями государственного ап­парата. В отличие от модели управления местными делами в бывшем СССР, когда местные Советы народных депутатов были местными органами государственной власти, органы местного самоуправления в Украине имеют него­сударственный статус, что соответствует Европейской хартии местного са­моуправления (ратифицирована Верховной Радой Украины в 1997), то есть они не входят в систему государственных органов. Однако органам местного самоуправления законом может быть делегированы отдельные полномочия органов исполнительной власти. По вопросам осуществления ими этих пол­номочий они подконтрольны соответствующим органам исполнительной вла­сти. В юридической литературе акцентируется внимание на том, что вообще абсолютно полной обособленности самоуправленческих и государственных структур не бывает и быть не может.

Местное самоуправление - результат децентрализации и деконцентрации государственной власти. Согласно Конституции, органы местного самоуправления в границах полномочий, определенных зако­ном, принимают решения, обязательные для исполнения на соответствующей территории. В связи с чем, местное самоуправление в целом явля­ется одной из форм участия граждан в управлении государственными и обще­ственными делами (местного значения), по своей природе оно не является ни абсолютно общественным, ни, наоборот, исключительно государственным явлением.

Суждение о том, что «органы местного самоуправления не входят в сис­тему государственных органов» иногда в литературе определяется как общее правило, хотя в мире существуют различные модели местного самоуправле­ния. Например, французская (континентальная) модель характеризуется включением органов местного самоуправления в иерархическую систему ор­ганов государственной власти, их подчиненностью, прямой подконтрольно­стью вышестоящим органам, в то же время автономность органов местного самоуправления - результат наличия у них полномочий, переданных цен­тральными органами власти. Англосаксонская модель характеризуется отсут­ствием на местах уполномоченных представителей центрального правитель­ства для опеки выборных муниципальных органов, последние действуют са­мостоятельно, без прямой подчиненности вышестоящим органам, они являются объектом косвенного государственного контроля: через министерства, суд.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: