МИГРАЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Миграции – перемещение людей из одного района в другой, связанное с пересечением внешних или внутренних административно-территориальных границ. Классификация видов миграций приведена на рисунке 16.1.

Рисунок 16.1. Виды миграций

Люди, совершающие миграцию, называются мигрантами. Миграции осуществляются как между странами, так и внутри страны. Внешнюю миграцию разделяют на эмиграцию (выезд) и иммиграцию (въезд). Разница между численностью эмигрантов и иммигрантов – миграционное сальдо. Внутренние миграции осуществляются в пределах государственных границ страны, различают внутри региональную и межрегиональную миграцию. Значителен миграционный поток между городскими и сельскими поселениями. В основном, это маятниковые трудовые миграции: люди, проживающие в пригородах, ежедневно ездят на работу в город. Однако, наряду с маятниковыми трудовыми пригородными миграциями есть переселения из сельских поселений в городские – урбанизация, и обратное явление, характерное для развитых стран – переселение из городских поселений в сельские, называемое рурализацией. Культурные миграции формируются условиями быта населения, примером может служить кочевой образ жизни отдельных народов. Рекреационные мотивы миграций связаны с восстановлением жизненных сил человека – отдыхом, туризмом, лечением. Примером религиозных миграций являются паломничества. Постоянные миграции ещё называют переселенческими, при этом мигрант, как правило, утрачивает связь со страной происхождения (местом происхождения, если речь идет о внутренней миграции). Маятниковые миграции осуществляются на непродолжительный срок (не более недели, чаще – в течение дня) и небольшое расстояние, как правило, связаны с работой, учебой или отдыхом. Сезонные миграции также связаны с работой, учебой и отдыхом, но осуществляются на более длительный срок, и, как правило, на большие расстояния. Для курортных населенных пунктов сезонные рекреационные миграции представляют собой фактор, существенным образом влияющий на их жизнь, экономику и численность наличного населения. Добровольные миграции является результатом инициативы и свободного выбора человека, семьи или социальной группы. Выделение критерия, отделяющего добровольную и не добровольную миграции, на практике, вызывает определенные трудности, так как понятия «необходимость» и «вынужденность» имеют чрезвычайно широкое толкование. Критерием может служить ответ на вопрос: кто и как принимает решение о миграции. В случае добровольной миграции такое решение принимает индивид самостоятельно. При вынужденной миграции человек имеет выбор: переезжать или оставаться, однако решение принимается под воздействием факторов, содержащих угрозу жизни, здоровью и благосостоянию человека. При принудительной миграции свобода выбора у человека отсутствует. Примеры добровольной, вынужденной и принудительной миграции приведены в таблице 16.1.

Таблица 16.1. Примеры миграций

Признаками организованности миграции является её упорядоченность, регулирование со стороны государственных или частных структур, поддержание и развитие миграционной инфраструктуры. Можно выделить три стадии миграционного процесса: принятие решения, перемещение и адаптация. Каждый из этих этапов может иметь разную степень организованности. С правовой точки зрения выделяют легальные и нелегальные миграции. Нелегальная миграция связана с незаконным пересечением границы или нарушением условий пребывания в стране: превышением сроков пребывания или осуществлением трудовой деятельности без соответствующего разрешения.

Регулирование миграционных процессов осуществляется законодательными, административными, экономическими и информационно-идеологическими методами.

Законодательную базу регулирования миграции в России составляют:

1. Международное право. Ст.12 Международного пакта о гражданских и политических правах[91] устанавливает, что каждый, кто законно находится на территории данного государства, имеет право свободно перемещаться по его территории. Так же каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Также никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну. Ст.13. ограничивает возможность высылки иностранных граждан, законно находящихся на территории другого государства.

2. Международные договоры Российской Федерации. Можно выделить два вида таких договоров. Одна разновидность договоров определяет режим перемещения граждан между странами, другая содержит протокол реадмиссии. Реадмиссия - согласие государства на приём обратно на свою территорию своих граждан (а также, в некоторых случаях, иностранцев, прежде находившихся или проживавших в этом государстве), которые подлежат депортации из другого государства.

3. Федеральные законы: «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

4. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Этот документ содержит основные термины миграционного регулирования, описывает условия, в которых формируется и реализуется современная миграционная политика, определяет цели, принципы, задачи, направления и механизмы миграционной политики, устанавливает формы международного сотрудничества и информационно-аналитического обеспечения в области регулирования миграций. Концепцией выделяются три этапа реализации миграционной концепции. Первый этап 2012-2015гг. – подготовительный: проведение исследований, формирование инфраструктуры и принятие нормативных актов миграционного регулирования. Второй этап 2016-2020гг. реализуется разработанными на первом этапе мероприятиями и целевыми программами. Результатом этого этапа предполагается остановка миграционного оттока из Сибири и Дальнего Востока. Третий этап 2021-2025гг. – предполагает обеспечение миграционного притока населения в указанные регионы.

Административные инструменты регулирования предусматривают меры разрешительного, запретительного и предписывающего характера в отношении конкретных носителей экономических интересов. Экономические меры влияют на экономические параметры, процессов реализации мигрантами своих интересов: расходы, связанные с миграцией, доходы трудящихся мигрантов, получение различных благ в натуральной форме, гарантированные государственные услуги в области миграции. Информационно-идеологические инструменты связаны с распространением информации, разъяснительно-правозащитной деятельностью и формированием общественного отношения к миграциям, мигрантам, а также проблемам, связанным с миграциями. Рассмотрим группы носителей и содержание их интересов, а также формы регулирования.

Трудящиеся – мигранты, стремящиеся въехать в страну, или выехать на заработки в другую страну. Они заинтересованы в трудоустройстве и соблюдении своих экономических прав. Государство, свою очередь, для защиты интересов трудящихся-мигрантов лицензирует деятельности предприятий, оказывающих услуги по трудоустройству мигрантов, осуществляет на своей территории надзор за работодателями, использующими труд мигрантов. В интересах мигрантов максимально быстро адаптироваться к условиям проживания и работы в стране пребывания. Информационно-просветительская работа, связанная с изучением языка, традиций и законодательства может осуществляться до выезда. Страны, с положительным миграционным притоком, как правило, организуют такую работу через дипломатические структуры в странах, обеспечивающих основной приток мигрантов. В стране пребывания адаптация мигрантов осуществляется преимущественно в диаспорах – сплоченных и устойчивых этнических группах, проживающих за рубежом. Сотрудничество с диаспорами, как правило, носит неформальный характер. Трудящиеся-мигранты и прочие добровольные мигранты – перемещающиеся временно или на постоянное место жительства, заинтересованы в упрощении процедур и сокращении расходов, связанных с въездом и пребыванием в другой стране. Основным способом защиты этих интересов является упрощение правил въезда и пребывания, устанавливаемых по итогам международных переговоров.

Вынужденные мигранты. Вынужденная эмиграция, обычно не организована, так как причина, вызывающая подобную эмиграцию, представляет самостоятельную угрозу безопасности государства и отвлекает на себя все общественные ресурсы. По этой же причине беженцы гораздо хуже подготовлены к миграции, а зачастую даже не имеют необходимых средств, знаний и документов. Принимающая страна, для упорядочения процесса иммиграции организует пункты приема и временного размещения беженцев с целью решения насущных гуманитарных проблем – обеспечения продуктами питания, предметами первой необходимости, оказания медицинской помощи, предоставление временного жилья. Здесь же могут проводиться фильтрационные и карантинные мероприятия. Пункты приема беженцев – временный элемент инфраструктуры регулирования вынужденной миграции, так как после организации приема и размещения необходимо решать дальнейшую судьбу вынужденных мигрантов. Дальнейшее размещение, получение гражданства или вида на жительство, трудоустройство и социальная защита беженцев осуществляется, как правило, в рамках специальных целевых программ. Законодательство России разделяет вынужденных мигрантов на беженцев (иностранных граждан и лиц без гражданства, желающих получить убежище на территории России) и вынужденных переселенцев (граждан России). Беженцами и вынужденными переселенцами не признаются лица, совершившие вынужденную миграцию по экономическим причинам, из-за голода, эпидемий, чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Данные о численности беженцев и вынужденных переселенце на территории России приведены на рисунке 16.2.

Рисунок 16.2. Численность беженцев и вынужденных переселенцев в России, 1995-2013г[92].,

Численность вынужденных переселенцев значительно сократился к 2003 году, до этого вынужденные миграции определялись локальными этническими конфликтами в России и в странах бывшего СССР, а также враждебной политикой в отношении русскоязычного населения на постсоветском пространстве. Примерно 30% вынужденных переселений за рассмотренный период осуществлялось в пределах Российской Федерации, по 24% из Грузии и Казахстана, 11% из Узбекистана, 3% из Таджикистана. Всего же за период с 1995 по 2013г беженцами и вынужденными переселенцами являлось 944 тыс. человек.

Предприятия. Можно выделить три группы предприятий, отличающихся друг от друга интересами:

1. Предприятия, формирующие инфраструктуру по обслуживанию миграционных процессов, специализирующиеся на обслуживании мигрантов. Это образовательные центры для мигрантов, агентства по трудоустройству мигрантов, по поиску жилья, оформлению въездных документов и разрешений на работу, транспортные предприятия. Их бизнес-модель основана на обслуживании миграционных потоков, поэтому, они заинтересованы во-первых, в стабильности и увеличении миграций, а во-вторых, в сохранении актуальности своих услуг. В этом отношении упрощение визового режима, например, может стать негативным фактором для предприятий, оказывающих содействие в получении визы. Любопытным примером «бизнеса» на миграциях является предоставление собственниками жилых помещений фиктивных регистраций. В 2011 году в насчитывалось 6,4 тыс. адресов, по которым было прописано от нескольких десятков до нескольких сотен приезжих, в 2013 таких адресов насчитывалось уже 10 тысяч, а число зарегистрированных в них приблизилось к полумиллиону человек. Для борьбы с этим явлением были ужесточены санкции за фиктивную регистрацию[93].

2. Предприятия, использующие труд мигрантов. Заинтересованы в удешевлении и упрощении процедур привлечения рабочей силы. Как правило, трудовая миграция позволяет решить проблему с заполнением проблемных вакансий.

3. Прочие предприятия. Они не имеют прямых интересов, связанных миграционными процессами, однако, являясь элементом единой экономической системы государства и региона, не могут не испытывать влияния с их стороны. Так, мигранты увеличивают совокупный потребительский спрос, изменяют его структуру, труд мигрантов увеличивает совокупное предложение труда в экономической системе, что приводит к снижению или сдерживанию роста расходов на оплату труда.

Постоянно проживающее население. Интересы и отношение населения к процессам миграции разнообразны. Во-первых, население, как потребители, являются элементом экономической системы, и испытывают то же влияние, что и предприятия, рассмотренные ранее, с той лишь разницей, что это влияние может иметь как прямое, так и обратное влияние на реализацию их интересов: увеличение мигрантов приводит к росту потребительских цен, ухудшению положения конъюнктуры на рынке труда и снижению доходов, но, с другой стороны, позволяет заполнить ранее не занятые не престижные рабочие места и улучшить качество жизни. Отношение к мигрантам также неоднозначно и не одинаково в регионах. Так, на территориях, характеризующихся стабильным миграционным оттоком населения, формируется во-первых, более однородное по этническому составу общество, а во-вторых, более старое по возрастной структуре, как следствие, более консервативное и подверженное проявлениям ксенофобии и национального экстремизма. Регионы нового освоения, характеризующиеся большой долей приезжего населения, наоборот, в меньшей степени подвержены этим проблемам. Нежелание мигрантов ассимилироваться провоцирует конфликты на почве культурных межэтнических различий. Осложняет ассимиляцию мигрантов их компактное проживание, ограничивающее общение с внешним миром. Формирование общественного мнения по проблемам миграции и отношения к мигрантам является задачей применения идеологических методов регулирования.

Государство в своей миграционной политике обязано учитывать и сочетать интересы различных субъектов. Миграционная политика строится из расчета максимизации выгод и минимизации негативных последствий от миграций в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Рассмотрим регулирование внешней и внутренней миграции

Регулирование внешней миграции осуществляется на основании законов:

«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Органом государственной власти, осуществляющим деятельность по регулированию внешней миграции, является Федеральная Миграционная служба России. Данные о масштабах внешней миграции приведены в таблице 16.2.

Таблица 16.2. Внешняя миграция в России, 1997-2013гг., тыс. чел[94].

Большая часть мигрантов приходится на страны СНГ (Азербайджан, Армению, Белоруссию, Казахстан, Киргизию, Молдову, Таджикистан, Туркмению, Узбекистан и Украину): 90% прибывших и 45-79% выбывших приходится на эти страны. Миграционное сальдо за весь период было положительным (въезд превышает выезд), что говорит о доминировании притягивающих миграционных факторов. Со странами дальнего зарубежья на протяжении 1997-2006 наблюдалось отрицательное миграционное сальдо, с 2007 – положительное. Основными направлениями регулирования внешних миграций являются:

1. Регулирование трудовой эмиграции

2. Регулирование трудовой иммиграции

3. Регулирование переселенческой иммиграции

Экспорт рабочей силы для страны обеспечивает следующие выгоды: формирование доходов предприятий миграционной инфраструктуры; формирование потока доходов от трудящихся-мигрантов из-за границы; снижение напряженности на рынке труда; позволяет повысить качество рабочей силы, так как трудящиеся-мигранты могут повысить свою квалификацию в стране пребывания и реализовать полученный опыт по приезде на родину. Негативные последствия экспорта рабочей силы заключаются в том, что мигрируют, как правило, лучшие представители трудовых ресурсов, обладающие востребованной квалификацией, знаниями и активной жизненной позицией. Эта проблема известна как «утечка умов» - инвестиции, вложенные государством и обществом в формирование высококвалифицированного работника, не приносят этому государству отдачи. В качестве мер, ограничивающих отток квалифицированных работников, могут применяться трудоустройство выпускников, обучившихся за счет бюджетных средств и их обязательство отработать в стране по полученной специальности несколько лет. Еще одно последствие экспорта рабочей силы – уменьшение трудовых ресурсов в стране. Это не является проблемой в том случае, если страна является трудоизбыточной, однако, как уже упоминалось ранее, страну чаще всего покидают лучшие работники, которые в избытке не бывают. Уменьшение численности трудовых ресурсов ведет к снижению потенциального валового продукта. Одной из базовых гражданских прав является свободное распоряжение своими трудовыми способностями, и любые попытки со стороны государства воспрепятствовать наилучшей с точки зрения человека реализации его трудовых способностей, будет просто незаконной. Проблемы трудовой эмиграции являются следствием, с одной стороны, высокой мобильности рабочей силы, а с другой – отсутствием возможности достойного трудоустройства в своей стране. Снижение мобильности рабочей силы как средство борьбы с проблемой трудовой эмиграции осуществляется различными способами:

1. Установление высокой пошлины на оформление выездных документов (заграничный паспорт);

2. Добровольное ограничение выезда при оформлении допуска к материалам, содержащим государственную тайну;

3. Трудоустройство и обязательная работа по специальности в течение нескольких лет, в течение которых человек может обзавестись семьей, жильем, перспективами реализоваться в своей стране.

Другая группа проблем трудовой эмиграции связана с положением мигранта в чужой стране и адаптацией. Человек за границей может стать жертвой преступления. Трудящиеся мигранты находятся в худшем положении, чем работающие граждане страны, в плане социальных гарантий и возможности защиты своих трудовых прав. Государство может оказать помощь своим гражданам, находящимся за рубежом, через дипломатические службы. Для повышения доступности правовой помощи соотечественникам, государство расширяет сеть дипломатических представительств. Подготовка к адаптации трудящихся-мигрантов может осуществляться до выезда за границу с применением просветительско-информационных методов.

Импорт рабочей силы также имеет как положительные, так и отрицательные последствия для принимающей страны. Выгоды импорта рабочей силы:

1. Увеличение трудовых ресурсов страны и рост потенциального валового продукта

2. Возможность заполнения проблемных, не престижных вакансий

3. Увеличение предложения на рынке труда сдерживает рост расходов на оплату труда

4. Снижается социальная и бюджетная нагрузка: трудящиеся-мигранты имеют меньший объем социальных гарантий, в сравнении с гражданами страны, косвенные налоги уплачивают в том же объеме, а доходы нерезидентов, облагаются, как правило, по более высоким налоговым ставкам. Кроме того, члены семей трудящихся-мигрантов, находящиеся на их иждивении, остаются на родине, и на них меры социальной защиты принимающего государства не распространяются.

5. Увеличение внутреннего спроса за счет потребительских расходов трудящихся-мигрантов.

6. Возможность привлечения лиц с высокой или уникальной квалификацией.

7. Формирование доходов в предприятиях, формирующих миграционную инфраструктуру.

Проблемы, связанные с трудовой иммиграцией:

1. Рост конкуренции на рынке труда – рост безработицы, снижение доходов работающего населения

2. Проникновение в страну под видом трудящихся-мигрантов нежелательных элементов: экстремистов, преступников, членов террористических организаций, сотрудников спецслужб.

3. Распространение инфекционных заболеваний.

4. Нелегальная трудовая миграция и преступность, связанная с нелегальной трудовой миграцией.

5. Нежелание мигрантов ассимилироваться, что вызывает конфликты.

6. Проявления ксенофобии, кириофобии и национализма.

7. Масштабная трансформация трудовой миграции в переселенческую.

Регулирование трудовой иммиграции осуществляется с помощью следующих инструментов:

1. Визовый режим, основан на применении административных и экономических мер. Для получения визы помимо различных документов может быть затребовано приглашение принимающей стороны, подтверждение финансовой возможности проживания и в стране и т.д. В визе может быть отказано без объяснения причин.

2. Программы адаптации трудящихся-мигрантов.

3. Применение квот на въезд трудящихся-мигрантов

4. Взимание государственной пошлины за выдачу работодателям разрешений на привлечение и использование иностранных работников (6 000 рублей за каждого привлекаемого иностранного работника по состоянию на октябрь 2014г.[95]).

5. Особое налогообложение доходов трудящихся-мигрантов

6. Карантинные и фильтрационные мероприятия по отношению к прибывающим мигрантам.

7. Контроль соблюдения визового режима, правил регистрации иностранных граждан и порядка использования иностранных работников. Контроль осуществляется Федеральной миграционной службой совместно с правоохранительными органами.

Внешняя переселенческая миграция исторически играла важную роль в расселении человечества. Для кочевых народов, многие из которых существуют и сейчас, миграция – естественный жизненный уклад. Для многих развитых стран миграция стала важным источником формирования населения. Масштабные потоки переселенческой миграции существуют и сейчас, однако, в настоящее время, в регулировании переселенческой иммиграции доминируют ограничительные меры, а не стимулирующие, как это было, например, в XIX-начале XX века. Основными целями регулирования переселенческой иммиграции являются:

1. Регулирование численности населения, обеспечение миграционного прироста населения.

2. Расселение населения. Заселение в первую очередь трудонедостаточных регионов, регионов нового освоения.

3. Минимизация негативных последствий массовой переселенческой миграции.

В развитых странах в настоящее время процедуры получения гражданства реализуются в течение длительного времени, и включают несколько стадий: получение временного разрешения на проживание, получение постоянного вида на жительство и, собственно, получение гражданства. Для получения гражданства иностранным гражданином или лицом без гражданства требуется проживание на территории страны в течение длительного (несколько лет) времени, знание языка, наличие легального источника доходов и обязательство соблюдать Конституцию. Упрощенные процедуры действуют в отношении лиц, имеющих выдающиеся достижения, либо осуществляющими на территории России предпринимательскую или инвестиционную деятельность в крупных размерах, либо по семейным обстоятельствам.

Адаптация общества к массовым иммиграциям может осуществляться в трех формах: ассимиляции, интеграции, мультикультурности. Ассимиляция предполагает полное поглощение меньшинств в более широкой, доминирующей культурной и этнической общности. Примером проведения политики ассимиляции может служить концепция «плавильного котла» («melting pot»), являющаяся историческим истоком возникновения американской нации. Модель интеграции предполагает сохранение каждой этнокультурной общностью своей идентичности. В то же время она опирается на строгое разделение между общественно-политической и частной сферами. Первая сфера покоится на принципе безусловного равенства между всеми членами общества как гражданами, вторая охватывает культурные, этнические, религиозные и другие измерения, считая их частным делом отдельного человека. Следует отметить, что и в этом случае, как правило, проводится политика, направленная на стирание культурных, этнических и языковых различий, хотя делается это не всегда открыто. Придерживающиеся второй модели государства называются этническими нациями. Мультикультурализм возник как интеллектуальная реакция на известную концепцию "плавильного котла", господствовавшую в Америке в ХХ веке. Как понятие "мультикультурализм" получил свое название в 1957 году для характеристики политики Швейцарии. В рамках политики мультикультурализма правительством при поддержке СМИ предпринимаются шаги, направленные на сохранение национального самосознания иммигрантов, их языковой, культурной, религиозной обособленности от коренного населения. В сочетании с массовой иммиграцией, которой обычно сопровождается политика мультикультурализма, конечным итогом является образование в государстве больших этнических групп, не осознающих себя частью нации, и являющихся конкурентными по отношению к нации. В Европейском союзе данная модель показала свою неэффективность во Франции, Германии и Великобритании, где она привела к распространению исламистских идей.

К формам регулирования переселенческой миграции следует также отнести «выталкивающие» методы: дискриминацию, преследования по политическим, религиозным, этническим или экономическим мотивам, геноцид. Хотя многие из этих форм считаются в современном мире преступлениями, исторически они являлись важнейшим инициирующим фактором для многих массовых миграций. Также редкими примерами миграционного регулирования является принудительная миграция (ликвидация Восточной Пруссии после Второй Мировой войны и создание Калининградской области).

Особо следует отметить действующую с 2006 года Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Соотечественниками считаются: граждане России, проживающие за рубежом; лица, имевшие гражданство СССР, проживающие в странах бывшего СССР и получившие гражданство этих стран или ставшие лицами без гражданства; выходцы из России и СССР и их потомки. Переселенцам положен ряд льгот: например, разрешено беспошлинно ввозить своё имущество, компенсируются затраты на проезд и провоз багажа (одного пятитонного контейнера для трех членов семьи, более трех членов семьи два пятитонных контейнера), и один легковой автомобиль можно также ввести без уплаты таможенной пошлины. Регионы России, участвующие в программе[6], были разделены на три категории («А» — преимущественно стратегически важные для России приграничные территории; «Б» — территории, где реализуются крупные инвестиционные проекты, требующие массового привлечения переселенцев, «В» — территории с устойчивым социально-экономическим развитием, на которых в течение последних трех и более лет наблюдаются сокращение общей численности населения и (или) миграционный отток). С 2013г изменились категории субъектов федерации: вместо «А», «Б» и «В» выделены «территории приоритетного заселения» и все остальные «территории вселения». При переселении участник программы и члены его семьи получают государственную гарантию и социальную поддержку, в частности, оплачивается стоимость переезда на постоянное место жительства, компенсируются расходы на уплату государственной пошлины, выплачивается единовременное пособие на обустройство («подъёмные»), в течение первых шести месяцев при отсутствии иных доходов выплачивается пособие. В программе по оказанию содействию добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников проживающих за рубежом, по состоянию на 1 января 2014 года принимают участие 42 субъекта федерации.

Регулирование внутренней миграции осуществляется на основании законов «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Законодательство разграничивает понятия «место жительства» - постоянное и «место пребывания» - временное. Учет и регистрация граждан осуществляется как по месту жительства, так и по месту фактического пребывания. На федеральном и региональном уровне действуют целевые программы по переселению в сельскую местность, по переселению из районов крайнего севера и пр.

Таблица 16.3. Данные о миграции между федеральными округами, 2013г., тыс.чел.

В настоящее время внутренняя переселенческая миграция является результатом региональных различий в уровне экономического развития и демографических процессов. Субъекты Федерации, являющиеся лидерами по показателю численности прибывших – Москва и Санкт-Петербург, являются наиболее экономически развитыми. Наоборот, регионы с максимальным миграционным оттоком населения – северо-кавказские республики, характеризуются во-первых, неразвитостью производственной инфраструктуры, и, как следствие, высокой безработицей и низкими доходами, а во-вторых демографической ситуацией: Не завершившийся демографический переход у народов, населяющих Северный Кавказ, высокую рождаемость, большую долю молодежи в структуре населения и значительный естественный прирост. В совокупности эти два явления формируют мощный фактор миграционного оттока населения. Данные о внутренней миграции в 2013г. между федеральными округами приведены в таблице 16.3.

Как видно из приведенных данных, лидером по оттоку населения является Приволжский Федеральный округ, а по притоку – Центральный. 57-85% миграций совершаются внутри федеральных округов. Анализируя потоки миграций по типам населенных пунктов, можно выделить 4 направления внутренних миграций. Данные о численности мигрантов по этим направлениям приведены в таблице 16.4.

Таблица 16.4. Миграции между городскими и сельскими населенными пунктами, 2013г, тыс.чел.

Задание для самостоятельной работы

Самостоятельное изучение.

1. Изучить российское законодательство в сфере регулирования миграций. Форма контроля – контрольная работа.

2. Сравнительный анализ статуса беженца и вынужденного переселенца. Дискуссия, оформление сравнительной таблицы

Доклады.

1. Проблемы трудовой и переселенческой иммиграции в развитых странах.

2. Концепция мультикультурализма

3. Федеральная миграционная служба: цели, структура, деятельность

Литература и источники информации:

1. Международный пакт о гражданских и политических правах // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1994. — № 12.

2. Федеральный закон «О беженцах» от 19.02.1993 № 4528-1

3. Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 № 4530-1

4. Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25.07.1993 № 5242-1

5. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 № 114-ФЗ

6. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 № 62-ФЗ

7. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 15.07.2002 №115-ФЗ

8. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.17.2006 № 109-ФЗ

9. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

10. Сайт Федеральной Миграционной службы. http://fms.gov.ru

11. Сайт Федеральной службы государственной статистики. http://gks.ru

ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА

Жилищная политика – политика, проводимая органами государственной власти и местного самоуправления, направленная на решение проблем и развитие жилищно-коммунальной сферы. Целью жилищной политики является: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства. Основные направления жилищной политик приведены на рисунке 17.1.

Рисунок 17.1. Направления жилищной политики

Жилищная политика неразрывно связана с решением проблем молодежи и демографическими проблемами. Законодательную базу жилищной политики составляют:

1. Конституция Российской Федерации

2. Градостроительный Кодекс Российской Федерации. Регламентирует деятельность по территориальному планированию, градостроительному зонированию, архитектурному планированию, утверждает нормативную базу градостроительного проектирования.

3. Жилищный Кодекс Российской Федерации. Кодекс разграничивает права и обязанности собственников и проживающих граждан в помещениях жилого фонда: социального использования, специализированного, индивидуального и коммерческого. Регламентирует деятельность жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья и управляющих компаний. Кодексом регулируются отдельные виды деятельности, связанные с жилищно-коммунальным хозяйством: оказание жилищно-коммунальных услуг, выполнение капитальных ремонтов, управление многоквартирными домами.

4. Федеральные законы, Указы Президента РФ и Постановления федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие отдельные аспекты жилищной политики:

a. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 № 4218-1[96]

b. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025г. (утверждена Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351).

c. Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16.07.1998 № 102-ФЗ.

d. Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2010-2015гг.» от 17.12.2010 № 1050.

e. Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354).

f. Федеральные законы, предусматривающие государственные гарантии обеспечения жильем отдельных категорий граждан: «О статусе судей в Российской Федерации» от 26.06.1992 №3132-1, «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ и др.

5. Региональные законы, постановления органов исполнительной власти субъектов федерации, например: Закон г.Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» от 14.06.2006 №29.

6. Постановления органов местного самоуправления.

Помимо законодательного регулирования, в жилищной политике осуществляются:

1. Административные меры, принимаемые органами исполнительной и судебной власти в соответствии с законодательством

2. Федеральные и региональные целевые программы.

3. Экономическое регулирование (субсидирование расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги, антимонопольное регулирование)

4. Хозяйственная деятельность в области жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства предприятиями государственного сектора, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

5. Государственно-частные проекты в сфере жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Далее будут рассмотрено содержание и методы решения основных проблем жилищной политики.

Обеспечение нуждающихся жильем. Ст. 40 Конституции закрепляет право на жилище, обязывает органы государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство, устанавливает социальную гарантию предоставления бесплатно или за доступную плату жилья нуждающимся. Потребность в жилище является одной из фундаментальных потребностей человека. Во-первых, жилье обеспечивает человеку убежище, отдых, хранение имущества. Во-вторых, социальная защита малоимущих организована таким образом, что получение помощи возможно лишь при наличии места жительства или регистрации, за исключением помощи в чрезвычайных ситуациях и оказания экстренной помощи. Поэтому социализация нуждающихся, в том числе и бездомных, предусматривает установление их места жительства и регистрацию.

Бездомность – отсутствие у человека места жительства, может быть добровольная и вынужденная (рисунок 17.2).

	Ликвидация не предусматривается
Ликвидация репрессивными методами
Социальная защита бездомных. Социализация с предоставлением жилья или места пребывания. Профилактика бездомности.

Рисунок 17.2. Причины бездомности и формы борьбы с ней

Вынужденная бездомность возникает в результате беспризорности и безнадзорности, изначального отсутствия жилья, утраты жилья в результате чрезвычайных ситуаций и противоправных действий других лиц, отсутствие программ социализации бывших заключенных, насилия в семье. Добровольная бездомность, как правило, является формой маргинального образа жизни. В анархической контркультуре распространено явление сквоттинга – самовольного захвата и проживания в чужих помещениях, обычно заброшенных. Сквоттинг также является атрибутом богемного образа жизни. Богема (от фр. boheme – цыганский, происходит от Богемия – область в Чехии, где в средние века проживало много цыган) – эксцентричный образ жизни художественной интеллигенции, характеризующийся отсутствием источников дохода. К добровольно бездомным можно отнести людей, ведущих кочевой образ жизни. В России это представители этносов: цыган, северных народностей, занимающихся кочевым скотоводством. В других странах помимо кочевых народов, кочевой образ жизни может быть частью национальной культуры (мотодома в США). Добровольная бездомность, таким образом, не всегда является угрожающим обществу явлением. Однако маргинальные формы бездомности являются питательной средой для негативных социальных явлений, поэтому борьба с бездомностью и бродяжничеством исторически осуществляется в двух формах: в виде социальной защиты и в репрессивных формах. При этом даже тюремное заключение, равно как и помещение под стражу, может улучшить положение бездомного или спасти ему жизнь. Вынужденная бездомность может трансформироваться в добровольную в результате адаптации к асоциальному образу жизни.

Борьба с вынужденной бездомностью осуществляется в следующих формах:

1. Профилактика бездомности. Сделки с жилой недвижимостью оформляются в особом порядке, целью которого является, в том числе, противодействие преступным действиям с жильем, а также защита прав несовершеннолетних (гл 18. ГК РФ, ст. 35 Семейного Кодекса РФ, раздел II Жилищного Кодека РФ). На единственное жилое помещение не может быть обращено взыскание по судебным исполнительным документам (ст. 446 ГПК РФ)..

2. Социальная защита бездомных с предоставлением места временного пребывания. В домах ночного пребывания, социальных приютах, социальных гостиницах бездомным предоставляют возможность переночевать, постираться, принять душ, предоставляется питание. Такие заведения создаются в форме частных некоммерческих учреждений или в форме государственных и муниципальных предприятий. Временность предоставления убежища должна способствовать проявлению самостоятельной активности в решении своих проблем, однако на практике, зачастую это приводит к возникновению незаконных поселений вблизи и недовольству местных жителей.

3. Предоставление жилья на условиях социального найма. Данная форма социальной защиты регламентируется разделом III Жилищного Кодекса РФ., договор социального найма заключается бессрочно, выселение граждан из помещений, занимаемых на условиях социального найма возможен: с предоставлением другого жилого помещения или без такового. Выселение без предоставления помещения осуществляется по решению суда, если проживающие грубо нарушают условия проживания. Жилье, предоставляемое на условиях социального найма может быть приватизировано до марта 2015г.

4. В 2014 году в Жилищный Кодекс РФ внесен раздел III.1, регламентирующий наём жилья из помещений жилищного фонда социального использования. Сравнительный анализ условий предоставления жилья по социальному найму и найма жилого помещения жилищного фонда социального использования приведено в таблице 17.1.

Таблица 17.1. Сравнение социального наем жилого помещения и найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.

Помимо нуждающихся, законодательством Российской Федерации определен круг лиц, которым предоставляется жилые помещения из специализированного жилого фонда:

1. служебные жилые помещения – предоставляются лицам, находящимся на военной, гражданской и пр. службе.

2. жилые помещения в общежитиях – предназначены для временного пребывания граждан во время учебы, работы, службы;

3. жилые помещения маневренного фонда - предназначены для временного проживания граждан на период капитального ремонта их жилья, для тех кто утратил жильё в результате взысканий или чрезвычайных ситуаций;

4. жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;

5. жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев;

6. жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;

7. жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан;

8. жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Жильё из специализированного фонда не может быть отчуждено, срок найма Жилищным Кодексом не регламентирован.

Проблема доступности жилья.

Проблема доступности жилья выражается в высокой цене и неразвитости механизмов ипотечного кредитования. Наиболее остро проблема доступности жилья встает перед молодыми семьями в силу ряда обстоятельств:

1. Потребность в собственном отдельном жилье возникает при создании семьи

2. Потребность в улучшении жилищных условий возникает при рождении детей.

3. Молодые семьи не имеют сбережений.

4. Супруги в молодой семье имеют не достаточные доходы

Зачастую приобретение жилья возможно только с помощью родителей. Обеспеченность собственным жильем является фактором при принятии решения, когда и сколько детей будет иметь молодая семья. Государственная политика повышения доступности жилья, таким образом, ориентирована преимущественно на молодые семьи и связана с демографической политикой. Целенаправленная работа государства способствует повышению доступности жилья. На рисунке 17.3 приведены результаты расчета, сколько лет необходимо семье из двух работающих супругов без детей или с одним ребенком для накопления суммы, достаточной для приобретения квартиры площадью 65 квадратных метров на первичном рынке.

Рисунок 17.3. Срок накопления суммы, достаточной для приобретения квартиры семьей, лет.

Основные направления государственной политики направленной на повышение доступности жилья:

1. Снижение стоимости жилищного строительства

2. Стимулирование жилищного строительства

3. Развитие ипотечного кредитования

4. Выделение средств для приобретения жилья отдельным категориям граждан: военнослужащим, многодетным семьям.

5. Приватизация жилья

Снижение стоимости жилищного строительства может достигаться реализацией мероприятий в следующих направлениях (рисунок 17.4):

Рисунок 17.4. Направления снижения стоимости жилищного строительства

Жилищное строительство осуществляется предприятиями строительной отрасли, а финансируется населением, предприятиями и государством. Ежегодный объем ввода жилья приблизился к цифре 500 кв.м. жилья на 1000 человек или 370 семей (домохозяйств). Если принять во внимание средний размер квартиры 80 кв.м., то это соответствует одной квартире в год на 60 семей. Данные об объемах жилищного строительства приведены в таблице 17.2.

Как видно из приведенных данных, большая часть жилищного строительства осуществляется за счет средств государства, муниципалитетов и предприятий. За счет средств населения за рассматриваемый период строилось 16-48% жилья, причем с 1998 года эта доля не была ниже 40%.

Таблица 17.2. Ввод в действие жилых домов в Российской Федерации, 1991-2013гг., млн. кв.м.

Существуют следующие формы участия населения в жилищном строительстве: индивидуальное жилищное строительство, долевое строительство и участие в жилищно-строительном кооперативе.

Индивидуальное жилищное строительство – традиционная форма участия населения в жилищном строительстве, являлась основной формой в России вплоть до 30-х гг. XXв. В настоящее время на уровне субъектов федерации действуют программы субсидирования индивидуального жилищного строительства, содержание которых определяется региональным законодательством. Так, например, в Новосибирской области субсидирование осуществляется в соответствии с Постановлением Губернатора от 01.04.2010 № 102 «О государственной поддержке застройщиков, осуществляющих строительство индивидуальных жилых домов в сельских поселениях Новосибирской области». Согласно указанному документу, субсидию может получить индивидуальный застройщик при строительстве жилого дома, общей площадью не более 150 кв.м. (при количестве членов семьи 8 и более – исходя из нормы 18 кв.м. на человека). Сумма субсидии определяется сметной стоимостью строительства, но не может превышать 150 тысяч рублей, при наличии трех и более несовершеннолетних детей размер субсидии увеличивается на 50 тыс. рублей на третьего и каждого последующего ребенка.

Жилищно-строительные кооперативы появились в 60-х гг. XX в., в то время это была единственная форма участия населения в строительстве многоквартирных жилых домов, составляющих основу жилого фонда в крупных городах. Треть построенного на средства населения жилья приходится на жилищно-строительные кооперативы. Однако, в настоящее время на долю ЖСК приходится менее 1% вводимого в строй жилья. Создание и функционирование жилищно-строительных кооперативов и жилищных кооперативов регламентируется разделом V Жилищного Кодекса РФ. Долевое строительство – форма привлечения населения для финансирования жилищного строительства, появившаяся в 80-х гг. в Аргентине. Положительный опыт долевого строительства в Аргентине стал предпосылкой использования данной схемы и в других странах, однако, с различным успехом. В России для борьбы со злоупотреблениями в сфере долевого строительства был принят Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости».

С период с сентября 2005 по август 2012 реализовывался приоритетный национальный проект «Жильё», основные задачи которого были озвучены Президентом Путиным в выступлении 5 сентября 2005 года:

1. Увеличение объёмов жилищного строительства.

2. Выделение средство из бюджетов всех уровней на оснащение инженерной инфраструктурой земельных участков под жилищное строительство.

3. Создание и обеспечение полноценного функционирования системы ипотечного кредитования

4. Исполнение государственных обязательств по предоставлению жилья.

Главными механизмами реализации проекта выступали федеральная целевая программа «Жильё» и субвенции бюджетам субъектов федерации. Основные индикаторы реализации приоритетного национального проекта «Жильё» приведены в таблице17.3.

Как видно из приведенных данных, многократно было перевыполнено обязательство по предоставлению жилья, перевыполнен показатель по размеру жилой площади, приходящейся на 1 человека. Однако, реализация национального проекта не смогла полностью решить проблемы обеспечения всех нуждающихся жильём. По состоянию на конец 2012г 2,7 млн. семей (или 5% от общего количества домохозяйств) состояли на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, только 7% из них за указанный год улучшили жилищные условия, средний срок ожидания улучшения жилищных условий составил 14 лет. Межведомственная рабочая группа, координировавшая этот проект, была упразднена в 2012 году, 30 ноября того же года Правительство РФ утвердило государственную программу «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» на 2013—2020 годы, цели и форма реализации которой соответствуют параметрам национального проекта.

Таблица 17.3. Показатели реализации приоритетного национального проекта «Жильё», 2010г.

Одним из направлений повышения доступности жилья является развитие ипотечного кредитования. Ипотечное кредитование – кредитование под залог недвижимости. Наиболее распространенное использование ипотеки – приобретение физическим лицом жилья в кредит под залог приобретаемого жилья. Правовым основанием ипотечного кредитования выступает Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16.07.1998 №102-ФЗ. В целях развития ипотечного кредитования по решению Правительства РФ в 1997 году было создано ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», 100% акций которого принадлежит государству в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом. Однако, реальное развитие ипотечного кредитования началось с реализацией приоритетного национального проекта «Жильё» в 2006 году. Основные показатели рынка ипотечного кредитования приведены в таблице 17.4.

Таблица 17.4. Показатели ипотечного кредитования в России в 2006 – 2013гг[97].

Помимо государства, ипотечные программы реализуют предприятия. В этом случае ипотечные программы являются важным инструментом мотивации персонала, обеспечивая удержание работников на предприятии.

В 1998 году в России стартовала федеральная целевая программа «государственные жилищные сертификаты», которая с многочисленными изменениями существует и сейчас. В рамках этой программы, отдельные категории граждан, имеющие право на получение жилья от государства, могут получить субсидию на приобретение жилья. Право на получение государственного жилищного сертификата имеют: военнослужащие и члены их семей, граждане, переселяющиеся из закрытых военных городков, переселяющиеся из районов Крайнего Севера, вынужденные переселенцы, переселяющиеся из Байконура, граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие техногенных катастроф, молодые семьи. Государственный жилищный сертификат – именная ценная бумага (облигация), цена которой определяется следующим образом:

Цена = к-во кв.м. Х цена 1 кв.м. (17.1)

Количество квадратных метров, приходящихся на сертификат, определяется исходя из численности семьи: на одного – 33 кв.м., на семью из двоих – 42 кв.м., на троих и более – по 18 кв.м. на каждого члена семьи. Цена квадратного метра в настоящее время устанавливается Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства, ежеквартально, на уровне средних рыночных цен, по каждому субъекту федерации. Так, например, Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства «О показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на IV квартал 2014 года» от 08.09.2014 № 525/пр, самая низкая цена – 23 073 в Карачаево-Черкесской республике, самая высокая – в Москве 90 400, а, например, в Воронежской области 31 403 рублей за квадратный метр. В ведомствах реализуются дополнительные программы, сходные по содержанию. Так, для военнослужащих Министерством обороны предусмотрены следующие возможности обеспечения жильём:

1. Накопительно-ипотечная система

2. Государственный жилищный сертификат

3. Предоставление квартиры бесплатно

4. Предоставление жилья на условиях социального найма

5. Единовременная социальная выплата на приобретение жилья.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: