Главная

Популярная публикация

Научная публикация

Случайная публикация

Обратная связь

ТОР 5 статей:

Методические подходы к анализу финансового состояния предприятия

Проблема периодизации русской литературы ХХ века. Краткая характеристика второй половины ХХ века

Ценовые и неценовые факторы

Характеристика шлифовальных кругов и ее маркировка

Служебные части речи. Предлог. Союз. Частицы

КАТЕГОРИИ:






Конституционные основы местного самоуправления в РФ




§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления

Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя страны. Получив в 1993 г. закрепление в Конституции РФ, местное самоуправление явилось: формой народовластия; способом осущест­вления многих гражданских прав, реализуемых в индивидуальном и коллективном порядке; организационно и функционально обособлен­ным уровнем власти. В совокупности названные составляющие обес­печивают высокий престиж местного самоуправления.

Начиная с 1991 г. Российская Федерация переживает третью ре­форму местного самоуправления. Первая реформа была связана с За­коном РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.1; вторая — пришлась на середину 90-х гг., когда в разви­тие Конституции 1993 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» от 28 августа 1995 г.2; третья — началась после избрания Президентом РФ В.В. Путина. Ее суть — детальное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, усиление роли граждан в осуществлении функций местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принята 6 октября 2003 г.1 Хотя основная идея третьей реформы заключается в разграничении полномочий между уровнями власти, фактически, федеральный центр ищет новые организационно-правовые, финансово-экономические рычаги адап­тации местного самоуправления к государственному устройству России.

Понятие местного самоуправления. Конституция РФ не дает раз­вернутого определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное реше­ние населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130). Впервые оно появилось в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: это призна­ваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосред­ственно или через органы местного самоуправления вопросов местно­го значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2). В Федеральном законе «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г.2 воспроизводится определение, содержащееся в Хартии: это право и реальная способность органов местного самоуправления регламенти­ровать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного насе­ления.

Близость приведенных дефиниций прослеживается в отдельных характеристиках местного самоуправления: деятельность «под свою ответственность», «в интересах населения». Некоторые авторы объ­ясняют эту близость концептуальным сходством конструкций мест­ного самоуправления в российской и европейской версиях. Они ста­раются отыскать свидетельства общности подходов к оценке сущ­ности местного самоуправления3. В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» местное самоуправление расценива­ется как форма осуществления народом своей власти, обеспечиваю­щая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

По нашему мнению, общность дефиниций местного самоуправле­ния объясняется не столько искусственными закономерностями, сколько целями прагматичного заимствования тех положений Хар­тии, которые устраивают Российскую Федерацию. Что касается раз­ных акцентов, то в российском варианте местное самоуправление — это деятельность в первую очередь населения непосредственно, а во вторую — муниципальных органов. Европейская хартия делает акцент на органы местного самоуправления, хотя и не отрицает различных форм прямой демократии. В связи с этим российский подход пред­ставляется идеализированным. Отдавая должное инициативности многих граждан, следует признать, что самоуправленческий потенци­ал россиян довольно низок. Поэтому в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» больше внимания уделяется формам пря­мого участия граждан в решении местных вопросов.

В Европейской хартии муниципальные органы регламентируют значительную часть публичных дел как сугубо местного значения, так и представляющих государственный интерес. Этой формулировкой решается принципиально важная задача сближения государства и местного самоуправления. Российская конструкция местного самоуправления, напротив, выстроена на противопоставлении государствен­ного и муниципального начал.

Помимо законодательных существуют иные определения местно­го самоуправления. Одни авторы рассматривают его как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации и самодеятельности граждан1, другие склонны видеть в нем децент­рализованную форму организации территориальной публичной власти2.

Принципы местного самоуправления обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах Российской Фе­дерации. Раскроем важнейшие из них.

Местное самоуправление признается и гарантируется Конститу­цией РФ. Истоки этого принципа коренятся в весьма распространен­ной в теории конституционного и муниципального права позиции, со­гласно которой государство лишь признает существование местного самоуправления, а не учреждает его. Признавая местное самоуправле­ние, государство считается с его традициями, демонстрирует свое рас­положение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных. Одного уважения со стороны государства к местно­му самоуправлению, быть может, было бы недостаточно, но Европей­ская хартия обязывает страны, подписавшие и ратифицировавшие ее, признать принцип местного самоуправления «во внутреннем законо­дательстве и, по возможности, в Конституции государства». Напоми­нание совсем нелишнее, тем более, что, согласно Хартии, местное самоуправление является одной из главных основ любого демократи­ческого строя.

Российская Федерация разделяет требования европейского сооб­щества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление рас­сматривается как форма отправления народом своей власти, как не­пременный спутник демократической России. В Конституции РФ принцип местного самоуправления получил развернутое закрепление в отдельной главе и в нескольких самостоятельных статьях других глав. Сравнивая, например, российскую и французскую конституции, заметим, что территориальное самоуправление во Франции представ­лено всего одной конституционной нормой. Критики французской Конституции отмечают, что местного самоуправления во Франции просто нет.

Таким образом, с точки зрения официального государственного признания российское местное самоуправление вполне благополучно. Оно поддерживается развернутой системой гарантий: правовых, орга­низационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий по­лучили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате ре­шений, принятых органами государственной власти; запрет на ограни­чение прав местного самоуправления (ст. 133).

Принцип самостоятельности местного самоуправления реализу­ется посредством широкого набора специальных юридических норм, которые наделяют его собственной компетенцией, состоящей из пред­метов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их ре­шению. Самостоятельность муниципальных органов допускается лишь в пределах полномочий местного самоуправления (ст; 12 Кон­ституции РФ). Принцип самостоятельности опирается на права му­ниципальных образований по владению, пользованию и распоряже­нию муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории. В пределах полномо­чий местного самоуправления муниципальные органы как властные учреждения издают правовые акты, обязательные для применения в границах муниципального образования.

Принцип независимости органов местного самоуправления

самый спорный из всех концептуальных установок в области орга­низации и функционирования этого института. Согласно Конститу­ции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Нарекания в адрес этой конституционной нормы поступают из различных сфер российско­го общества. Руководители исполнительных органов субъектов Федерации, представляющие главную оппозицию современной модели российского местного самоуправления, причину потери управляемости территориями муниципальных образований объясня­ют исключением местного самоуправления из государственной сис­темы.

Статья 12 Конституции РФ вызывает критику значительной части специалистов в области конституционного и муниципального права. Некоторые из них характеризуют принятую в настоящее время кон­струкцию местной власти как суперреволюционную, а потому утопич­ную. Утверждается, что она резко диссонирует с известными моделя­ми местного самоуправления в других странах.

В настоящее время заметно стремление федерального законодате­ля приблизить муниципальную власть к государственной (фактичес­кое определение структуры местных органов; установление границ самоуправляющихся территорий; возможность введения внешнего управления в муниципальном образовании, т.д.).

Ответственность местного самоуправления как принцип его дея­тельности реализуется в различных, предусмотренных законодатель­ством формах: перед населением конкретного муниципального обра­зования; государством; физическими и юридическими лицами.

Ответственность местного самоуправления перед населением му­ниципального образования наступает в результате утраты его дове­рия. Однако возбуждение процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления требует обязательного установления в судебном порядке фактов конкретных правонаруше^ ний, допущенных депутатом, должностным лицом.

Ответственность местного самоуправления перед государством ус­тановлена за нарушение Конституции РФ, федерального и региональ­ного законодательства, устава муниципального образования, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полно­мочий. Меры ответственности: роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муници­пального образования; признание недействующими в судебном по­рядке актов органов местного самоуправления; др.

Ответственность местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами предусмотрена в порядке, установленном фе­деральными законами.

§ 2. Законодательные основы местного самоуправления

На протяжении последних десяти лет тема совершенствования зако­нодательства о местном самоуправлении не сходит со страниц науч­ных и публицистических изданий. Сегодня трудно представить, что на рубеже 80—90-х гг. прошлого столетия было распространено мне­ние о ненужности законодательного регулирования местного самоуп­равления вообще. Такие предложения исходили преимущественно из неформальной среды, от представителей различных общественных организаций. В те годы существовала устаревшая научная конструк­ция, резко противопоставлявшая государство и местное самоуправ­ление.

Однако очень скоро на повестку дня встал вопрос о том, каким быть закону о местном самоуправлении.

Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г., закрепил четкую систему категорий, дававшую ясные пред­ставления о предметах ведения и полномочиях местных органов влас­ти. Оба этих элемента характеризовали компетенцию местного само­управления поселкового (сельского), районного и городского уровней. Достаточно подробно регламентировались взаимоотношения советов и администраций, составлявших систему органов местного самоуп­равления, вводились дополнительные гарантии, усиливавшие поло­жение местных советов (президиумы, малые советы — постоянно дей­ствующие органы в межсессионный период, аппараты местных сове­тов и т.д.).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., реа­лизуя конституционную установку, относящую определение основ организации местного самоуправления к совместному ведению Рос­сийской Федерации и ее субъектов, предоставил муниципальным об­разованиям значительную свободу усмотрения. Это касается выбора конкретной модели организации власти, территориального устройст­ва, иных аспектов функционирования муниципалитетов. В организа­ции местного самоуправления в значительной степени возросла доля самоорганизующих регуляторов. Ключевые вопросы местного само­управления стали решаться с участием населения муниципального образования.

Особенности конституционной конструкции воплощены даже в наименованиях федеральных законов: «об общих принципах», «об ос­новах», «об основных гарантиях», что подчеркивает правовые возмож­ности регионов и муниципальных образований. Федеральные законы привнесли в сферу местного самоуправления много особенностей, часто расходящихся с федеральным законодательством и Конститу­цией РФ. Одним словом, централистское, унифицированное начало, свойственное организации местной власти прежде, уступило место многообразию подходов, учитывающих региональную и местную спе­цифику, исторические и национально-этнические корни. По нашему мнению, местное самоуправление попало в обычную для российской действительности ситуацию маятника, попеременно занимая крайние положения амплитуды своего движения. Период строгой централиза­ции власти (советский) сменился в середине 90-х гг. временем гипер­трофированной децентрализации.

Современная законодательная перестройка местного самоуправле­ния направлена:

во-первых, на сохранение конституционных принципов местного самоуправления. Вместе с тем новая редакция базового Закона о мест­ном самоуправлении позволяет государству более существенно вли­ять на местное самоуправление, участвуя в его организации на уровне муниципальных районов — самого массового звена местной власти;

во-вторых, на конкретизацию законодательного регулирования и расширение федерального регулирования местного самоуправления по отношению к региональному.

§ 3. Территориальные и организационные основы местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на всей территории страны. Обобщенным наименованием самоуправляющихся территорий слу­жит понятие «муниципальное образование». Оно впервые было введе­но Гражданским кодексом РФ и затем Федеральным законом от 28 августа 1995 г. Под муниципальным образованием понимается го­родское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Территориальное устройство местного самоуправления, сложив­шееся на основе Федерального закона от 28 августа 1995 г., в разных субъектах Федерации различно. Например, в Республике Алтай соз­дано 11 муниципальных образований; в Республике Татарстан — 928; в Пермской и Свердловской областях — 48 и 72 соответственно, а в соседних с ними Курганской и Челябинской областях — 459 и 325 самоуправляющихся территорий1.

Причина такой разноголосицы в отличных подходах субъектов Федерации к территориальной организации местного самоуправ­ления:

одни регионы, отождествляя административное и муниципальное устройство, признают административную единицу муниципальным образованием. Так, в Курганской области самоуправляющимися тер­риториями признаются города (9), районы (24), поселки городского типа (5), сельсоветы (420), иные муниципальные образования (1). Это пример того, когда сетка административного деления субъекта Феде­рации совпадает с муниципальным устройством;

другие регионы разграничивают административную и самоуправ­ленческую организации. В этом случае в административных единицах осуществляется государственная власть, а в муниципальных образо­ваниях властные функции выполняют органы местного самоуправ­ления;

третьи регионы закрепляют статус муниципальных образований за отдельными административно-территориальными единицами, отда­вая предпочтение городам, районам или сельсоветам. В упоминавшей­ся Свердловской области из 72 муниципальных образований: горо­дов — 31, районов — 28, поселков городского типа — 8, прочих — 5, т.е. ставка сделана на районы и города. В Пензенской области из 407 му­ниципальных образований 376 являются сельсоветами, т.е. сельские советы (округа) составляют самое массовое звено муниципальных об­разований.

Первая и третья группы регионов по территориальному устройст­ву местного самоуправления доминируют в нашей стране. Второй ва­риант встречается реже. Он имеет место, например, в Ленинградской области.

Современная реформа местного самоуправления предполагает формирование трехуровневой системы, охватывающей: поселения (городские или сельские), муниципальные районы и городские округа.

Поселения представляют собой один городской или сельский на­селенный пункт, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которых решаются вопросы местного значения. Муниципальные районы охватывают несколько поселений, объединенных общей территорией для решения вопросов межмуни­ципального характера, выполнения отдельных государственных пол­номочий. Статусом городского округа наделяются крупные города, в которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения как поселения, так и муниципального района, а также выполнения отдельных государственных полномочий. Выделение городских округов в отдельную группу муниципальных образований не случайно. Крупные города с их мощным экономичес­ким и финансовым потенциалом занимают особое место в череде самоуправленческих территорий. Их отличают размах социально-эко­номических показателей, способность самостоятельно зарабатывать средства, отдавать часть из них в бюджет вышестоящего уровня. Это так называемые территории-доноры в противовес подавляющему большинству других муниципальных образований, находящихся на содержании государства. Городские округа решают вопросы местного значения не только собственные, предоставленные только им, но и принадлежащие поселениям и муниципальным районам. Следова­тельно, еще одно направление реформы — специализация полномо­чий муниципальных образований разного уровня.

Кроме того, имеются муниципальные образования со специаль­ным статусом — города федерального значения, закрытые админи­стративно-территориальные образования, города-наукограды, пригра­ничные территории.

Местное самоуправление — это, в первую очередь, деятельность органов власти. Их структура определяется населением при принятии устава муниципального образования.

Обязательным элементом организационной структуры местного самоуправления является наличие выборного представительного ор­гана. Законодательство закрепляет статус, компетенцию представи­тельных органов, определяет их отношения с иными органами.

Глава муниципального образования — высшее должностное лицо местного, самоуправления — может избираться населением, предста­вительным органом из своего состава. Глава муниципального образо­вания, избираемый жителями, может входить в состав Думы, являться ее председателем или возглавлять местную администрацию. Глава, из­бранный представительным органом, является его председателем. Ис­полнительно-распорядительным органом муниципального образова­ния выступает местная администрация.

Статусом органа местного самоуправления наделен контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия). Он образуется в целях контроля за исполнени­ем местного бюджета.

§ 4. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Финансовую основу самоуправления составляют бюджеты муници­пальных образований. Согласно Бюджетному кодексу РФ — это форма образования и расходования денежных средств, предназначен­ных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам веде­ния местного самоуправления. Формирование, утверждение и исполь­зование местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществля­ются органами местного самоуправления самостоятельно.

Правовую основу финансовой стороны местного самоуправления обеспечивают в первую очередь нормы Бюджетного и Налогового ко­дексов РФ. Они определяют доходную и расходную части местных бюджетов, виды местных налогов и сборов, формы финансовой помо­щи государства бюджетам муниципальных образований, принципы финансовых взаимоотношений государства с местным самоуправле­нием.

Ключевой вопрос состоит в установлении источников доходов местного самоуправления и их закреплении на долговременной осно­ве. Нормативы отчислений от федеральных и региональных регулиру­емых налогов и сборов, к сожалению, не решены. Срок действия нор­мативов отчислений согласно Бюджетному кодексу равен трем годам.

Закон о местном самоуправлении на муниципальные органы воз­лагает обязанность представлять федеральным и региональным орга­нам государственной власти сведения об исполнении местных бюдже­тов. Проекты бюджетов муниципальных образований, ежемесячный и годовой отчеты об исполнении бюджета подлежат обязательному об­народованию. По проектам местного бюджета и годового отчета о его исполнении проводятся публичные слушания. Вводится казначейское исполнение местных бюджетов в соответствии с общими принципами, установленными Бюджетным кодексом РФ и принятыми на его осно­ве нормативными правовыми актами федеральных органов государст­венной власти.

Перечень местных налогов и сборов, а также полномочия муници­пальных органов по их установлению и введению могут различаться для отдельных категорий субъектов Федерации в зависимости от предусмотренного региональным законом порядка формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов.

В составе бюджетов субъектов Федерации образуются региональ­ный фонд финансовой поддержки городских и сельских поселений, а также фонд муниципального развития. Первый фонд предназначен для частичного перераспределения между бюджетами поселений (го­родских и сельских) доходов от налогов с неравномерно размещенной налогооблагаемой базой исходя из численности жителей поселений. Средства фонда муниципального развития предоставляются местным бюджетам в форме субсидий на условиях долевого софинансирования инвестиционных программ и проектов по развитию общественной ин­фраструктуры местного значения.

Главным элементом экономической основы местного самоуправ­ления является муниципальная собственность. В ее состав включают­ся: муниципальное имущество, Земли и другие природные ресурсы, имущество муниципальных организаций, средства местных бюдже­тов, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для осу­ществления полномочий органов местного самоуправления. Состав объектов муниципальной собственности и доходные источники мест­ных бюджетов могут быть изменены, если корректировке подвергают­ся вопросы местного значения, закрепленные за каждым из уровней местного самоуправления.

На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. В качестве первично­го субъекта права муниципальной собственности выступают муници­пальные образования. Поскольку муниципальное образование как таковое — это территория, то было бы логичнее именовать собствен­ником местные сообщества жителей. От их имени органы местного самоуправления и осуществляют права собственности. Причем дела­ют это исключительно в рамках своей компетенции. Представитель­ные органы устанавливают порядок управления и распоряжения му­ниципальным имуществом, а исполнительные — непосредственно им владеют, пользуются и распоряжаются.






Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском:

vikidalka.ru - 2015-2024 год. Все права принадлежат их авторам! Нарушение авторских прав | Нарушение персональных данных