Методы оценки налогового потенциала регионов

где: НПР,- — налоговый потенциал i-ro региона страны, HB_k — налоговая база k-то налогового дохода г'-го региона страны, НС_Л — репрезентативная (средняя) ставка налогообложе­ния по k-uy налоговому доходу г-го региона страны, %. Расчетный метод РНС позволяет весьма достоверно и объ­ективно Оценить налоговый потенциал региона. Однако вслед­ствие использования чрезвычайно большого объема данных он очень трудоемок.

Опыт использования расчетного метода РНС накоплен не только в США, но и в Канаде, Германии и Швейцарии. Так, в Канаде, где национальная модель бюджетного федерализма от­личается высоким уровнем бюджетной и налоговой самостоя­тельности регионов (провинций) и требует введения специаль­ного общенационального стандарта для сопоставления налоговых баз, при оценке налогового потенциала учитывается совокупность налоговых баз по 37 региональным и местным налогам. В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных бюджетов служат отчис­ления от федеральных налогов, а базы значительной части ос­тальных налогов определяются преимущественно федеральны-

ми законами, применение расчетного метода РНС существенно облегчается. При""этом необходимо только решить вопрос вы­бора налоговых баз (количество видов налоговых поступле­ний), включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов. Учитывая различную значимость налогов для бюджетной системы Российской Федерации, было бы це­лесообразно, по нашему мнению, ограничиться налогом на прибыль организаций, НДС, акцизами, налогом на доходы фи­зических лиц и налогом на имущество организаций.

Считается, что расчетный метод РНС может применяться для определения налогового потенциала «в узком смысле», т.е. для расчета налоговых ресурсов регионов с учетом их реаль­ных возможностей и существующей практики формирования налоговых баз.

Заслуживает внимания метод, предполагающий использова­ние в рамках подходаГРНС регрессионного анализа, т.е. регрес­сионный метод РНС. Его преимуществом считается сокращё-" ние потребности" "в данных для измерения налогового потенциала, так как потребуются лишь информация о совокуп­ных доходах по региону и небольшой набор переменных, ис­пользуемых в качестве косвенных измерителей налоговых баз регионов. При использовании регрессионного анализа отпада­ет необходимость в группировке доходных статей по налого­вым компонентам и создании собственной налоговой базы для каждого компонента налоговой системы. Включение большего количества переменных повышает точность регрессионного ва­рианта РНС за счет более эффективного анализа данных.

Для оценки налогового потенциала регионов с помощью регрессионного анализа посредством оптимальных оценок слу­чайных факторов Ъ_ь b₂,..., Ь_т используется уравнение следую­щего вида:

уj = x_V] x \ + x_2i x b₂ +... + x_mj x b_m + e,.,

где: у j — фактически собранные в регионе платежи в бюджет; x_mj — показатели налоговой базы, косвенно или непосред­ственно отражающие величину совокупной налоговой базы 7'-го региона или отдельных ее компонентов; п — ко-

личество рассматриваемых регионов; е • — случайная ошибка измерений.

Считается, что можно рассчитать предполагаемые доходы региона по известным характеристикам его налоговой базы, ко­торые интерпретируются как налоговый потенциал региона. Возможные отклонения фактических значений бюджетных по­ступлений от рассчитанных с помощью регрессионной модели объясняются различной результативностью работы налоговых органов. Преимуществами регрессионного метода РНС, позво­ляющего осуществить отбор совокупности экономических ха­рактеристик, в максимальной степени влияющих на потенци­альные налоговые доходы, являются его меньшая трудоемкость в сравнении с расчетным методом РНС и боль­шая объективность, поскольку регрессионное уравнение само выдает информацию о зависимостях между фактическими по­ступлениями и налоговыми базами в ходе процедуры статисти­ческой оценки.

Регрессионный метод РНС считается особенно эффектив­ным для целей среднесрочного и долгосрочного прогнозирова­ния, поскольку он представляет собой некую модификацию расчетного метода РНС для случаев, когда не представляется возможным оценить в полной мере совокупность налоговых ресурсов и налоговых баз по каждому из налогов, принимае­мых во внимание при расчете потенциала.

Для практического расчета целесообразно использовать от­носительно небольшой набор взаимосвязанных экономических характеристик, определяющих величину бюджетных доходов: объем промышленного и сельскохозяйственного производства, продажи населению товаров и услуг, денежные доходы населе­ния, стоимость основных производственных фондов.

Недостатком регрессионного метода РНС считаетс£_его сложность. К тому же полученные показатели налогового по­тенциала регионов могут значительно различаться в зависимо­сти от используемого набора экономических характеристик. Поэтому рациональный выбор тех или иных показателей нало­гового потенциала требует проведения дополнительного ана­лиза. Кроме того, количество точек наблюдения, используемых в уравнении регрессии, равно количеству регионов, а результа-

ты регрессионной оценки тем точнее, чем больше точек наблю­дения. Однако в условиях Российской Федерации эта пробле­ма стоит не так остро, поскольку регионов достаточно много.

В отечественной литературе также имеются различные под­ходы к оценке отчетного и/йли планового показателя налого­вого потенциала регионов и муниципальных образований. К общим условиям расчета отчетного показателя налогового по­тенциала региона относят следующие предположения: во всех регионах действует единая налоговая система в полном объеме; применение максимальной (предельной) налоговой ставки (или ее доли) для налогов, поступающих в региональный и ме­стные бюджеты; в целях обеспечения равенства базовых усло­вий в основе всех расчетов лежат данные официальных форм налоговой отчетности; данные официальных форм налоговой отчетности учитывают всех налогоплательщиков.

Из описанных трех близких друг другу методов расчета от­четного налогового потенциала региона наиболее привлека­тельным, на наш взгляд, является метод прямого счета. Этот метод оценки налогового потенциала, технологически близкий расчетному методу РНС, основан на аддитивном свойстве на­логового потенциала, согласно которому налоговый потенциал^ региона (НПР,) равен сумме потенциалов отдельных налогов и может рассчитываться по формуле

к НПР,. = £ НБН* xr_k/ 100, * = i

где: НПР,- — налоговый потенциал г-го региона; НБН^ — нало­говая база налога k-то вида; r_k — предельная ставка k-vo налога, %; К — количество налогов.

Опорными для расчета налоговых баз по методу прямого счета считаются данные формы № 5-НБН (Отчет о базе нало­гообложения по основным видам налогов), содержащие пря­мую информацию по базе десяти основных налогов (НДС, на­лог на прибыль организаций, акцизы, налог на имущество организаций, налог на доходы физических лиц, ЕСН, транспортный налог и др.). По методу прямого счета непо­средственно исчисляются и складыМются ^потенциалы всех

налогов требуемого уровня. В обобщенном виде приведенная формула представляет сумму всех налогов, поступающих во все бюджеты данной территории. Эта универсальная формула легко трансформируется в расчет налогового потенциала и фе­дерального, и регионального бюджетов, и далее — в налоговый потенциал бюджета региона и бюджетов муниципальных обра­зований. Для этого К, НБН_А и r_k должны принять соответст­вующие значения.

Налоговый потенциал региона в Российской Федерации с 1999 г. определяется на основе составления налогового паспор­та региона, представляющего собой документ, комплексно ха­рактеризующий особенности экономического развития субъек­та РФ. Налоговый паспорт региона содержит систему показателей, отражающих тенденции развития макроэкономи­ческой ситуации и воздействие различных факторов на налого­вую базу региона и уровень налоговой нагрузки по видам нало­гов в динамике. Налоговый паспорт региона позволяет объективно определить налоговую базу по всем видам налогов в регионе и соответственно рассчитать налоговый потенциал региона. В настоящее время подобные паспорта уже составля­ются по субъектам, по федеральным округам и по России в це­лом (приложение 3).

В методике расчета трансфертов бюджетного фонда финан­совой помощи регионам (ФФПР) для оценки уровня бюджет­ной обеспеченности региона используется относительный по­казатель валовых налоговых ресурсов (ВНР). Удельные ВНР регионов представляют собой произведение прогнозируемого среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала (ИНП) данного субъекта РФ. ИНП представляет собой количественную оценку возможно­стей экономики региона с учетом ее структуры и уровня разви­тия генерировать налоговые доходы и рассчитывается на осно­ве показателя валового регионального продукта.

В целях приведения удельных валовых налоговых ресурсов регионов в сопоставимый вид ВНР каждого региона делится на индекс бюджетных расходов (ИБР). Показатель ИБР отража­ет, во сколько раз больше или меньше средств по сравнению со среднероссийским уровнем нужно затратить для производства

в данном регионе базового объема бюджетных услуг с учетом районного коэффициента к зарплате, уровня цен, продолжи­тельности отопительного сезона, структуры населения и дру­гих объективных факторов. Так, в частности, в число факторов, увеличивающих расходные потребности субъектов РФ, вклю­чены транспортная доступность и уровень тарифов на электро­энергию. Это позволило добиться более объективного распре­деления средств, ранее выделявшихся целевым порядком на финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепро­дуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Край­него Севера и приравненные к ним местности (так называемый северный завоз) и компенсацию повышенных тарифов на элек­троэнергию для территорий Дальнего Востока и Архангель­ской области.

Решение важнейшей государственной задачи по обеспече­нию роста налоговых поступлений и повышению уровня со­бираемости налоговых платежей требует, на наш взгляд, раз­работки нового научно-методологического подхода к количест­венной оценке налогового потенциала региона. Это объясняет­ся тем, что:

во-первых, выбор показателя, отражающего потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы, ослож­няется отсутствием достоверной статистической базы: данные часто оказываются неточными или отсутствуют вообще;

во-вторых, весьма некорректным представляется подход к оценке налогового потенциала с помощью показателя фактиче­ски собранных в регионе платежей в бюджет, при котором на практике образуется разрыв между количеством фактически собранных в регионе налогов и потенциальной способностью региона генерировать бюджетные доходы. В частности, регио­ны, обладающие равными налоговыми потенциалами, могут собирать разное количество платежей из-за разных налоговых ставок или вследствие различной результативности работы на­логовых органов. К тому же на объем бюджетных поступлений за счет собственных источников оказывает влияние уровень налоговой дисциплины среди налогоплательщиков: в одном регионе преобладают законопослушные налогоплательщики, а в другом — стараются скрыть свои доходы.

Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базами. Так, база налога на прибыль организаций — это сумма налогооблагаемой прибы­ли, полученной всеми зарегистрированными в регионе органи­зациями. Другие примеры налоговых баз — доходы физических лиц (образующие налоговую базу налога на доходы физических лиц), стоимость, добавленная в процессе производства (налог на добавленную стоимость), стоимость налогооблагаемого имуще­ства (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый по­тенциал пропорционален совокупной налоговой базе региона.

В настоящее время в Российской Федерации в качестве меры налогового потенциала регионов используется показа- ' тель платежей, фактически собранных в базовом 1991 г., с кор­ректировкой на последующие изменения в законодательстве. Использование данных за базовый год минимизирует влияние временного фактора, поскольку платежи, собранные в регионе в текущем периоде, не оказывают определяющего влияния на получаемые регионами трансферты. Однако метод пересчета показателей базового года не исключает возможности субъек­тивного подхода, в результате чего система расчета межбюд­жетных трансфертов оказывается не вполне «прозрачной». Ис-; пользование данных по базовому году также не способствует стимулированию регионов, проявляющих недостаточную фи­нансовую активность.

Наиболее очевидный источник доходов регионального бюджета" — доходы "проживающих в этом регионе налогопла-_ед телыциков — напрямую связан с одним из показателей отно­сительного уровня налогового потенциала региона — средне­душевыми доходами населения региона. Его основное преимущество заключается в простоте определения и доступ­ности данных о среднедушевых доходах населения по субъек­там Российской Федерации, ежегодно публикуемых Росста-том. При этом следует отметить, что простота показателя^ среднедушевых доходов является и его главным недостатком. _t В современной России, где «теневая» экономика имеет разный удельный вес в экономике отдельных регионов, статистика среднедушевых доходов далеко не всегда отражает истинное

положение дел; поэтому данный показатель неадекватно отра­жает способность регионов генерировать бюджетные доходы. Например, не учитывается возможность региональных властей облагать налогом экономические ресурсы, принадлежащие не­резидентам, и т.п.

Заслуживают внимания и другие методы оценки налогового потенциала. Наиболее известной является следующая формула

НПР = Фнп + Зн + Лн + Дн + П,

где: НПР — налоговый потенциал региона; Фнп — фактиче­ские налоговые поступления; Зн — прирост задолженно­сти по налоговым платежам за период; Лн — сумма нало­гов, приходящаяся на льготы, предоставляемые налоговым и бюджетным законодательством; Дн — суммы налогов, дополнительно начисленных по результатам контрольной работы налоговых органов; П — налоговые потери по тене­вому сектору экономики.

Данный метод, по нашему мнению, целесообразно использо­вать также для определения показателя уровня мобилизации налогов на территории региона. Его можно исчислить по сле­дующей формуле

НПРум = (Фнп + Дн) / (НнПР - Л),

где: НПРум — уровень мобилизации налогов на территории региона.

Значение данного показателя интерпретируется таким обра­зом: чем ближе его значение к единице, тем более высокий уро­вень мобилизации налогов.

Иной подход исчисления налогового потенциала, предла­гаемый в экономической литературе¹, выражен в формуле сле­дующего вида:

г = п

НП = SUM (H6i х Hci) х К1 х К2 х... х Ki,

где: НП — налоговый потенциал; Нб — налоговая база по г-му налогу; Не — налоговая ставка по г-му налогу; К1 х К2 х

Вачугов И.В. Налоги и налоговый потенциал региона. Н. Новгород: Изд-во О.В. Гладкова, 2003.

х... х Ki — коэффициенты, определяющие заданные усло­вия.

При этом следует подчеркнуть, что Нб — налоговая база по i-му налогу — это прогнозируемая величина, и определяется она в зависимости от развития экономики региона, ее отрасле­вых особенностей, производственной базы, результатов дея­тельности хозяйствующих субъектов, доходов населения и дру­гих показателей, являющихся потенциальными объектами налогообложения.

Перечень коэффициентов, отражающих заданные условия исследования, может быть различен. Он зависит от факторов, оказывающих влияние на величину налогового потенциала. На­пример, это уровень инфляции, индекс потребительских цен.

Данный подход в большей степени соответствует задаче планирования налоговых поступлений как по отдельным нало­гам, так и в целом по субъекту Российской Федерации. Следу­ет отметить, что обоснованность расчетов налогового потен­циала зависит от совершенства применяемых методов прогнозирования налоговых баз по отдельным налогам.

Более полно налоговый потенциал регионов отражает вало-вои'регйЬнальный продукт (ВРП), определяемый как суммар­ная стоимость товаров, работ и услуг, произведенных с исполь­зованием экономических ресурсов региона (земли, труда и капитала) за данный промежуток времени, и включающий все доходы, генерируемые внутри региона, независимо от места проживания работников или регистрации предприятий.

На практике в показателе ВРП значительную долю занима­ют доходы физических лиц — жителей соответствующего ре­гиона, поскольку большинство жителей региона работают в том же регионе, в котором и живут. ВРП включает и доходы нерезидентов, которые подлежат налогообложению в данном регионе. Кроме того, в отличие от показателя среднедушевого дохода, ВРП отражает также суммы, потраченные туристами на гостиничные услуги и на различные покупки товаров (на территории данного региона).

Недостатки ВРП в качестве меры налогового потенциала связаны с особенностями структуры российских налогов. В частности, в настоящее время налог на прибыль организаций

уплачивается по месту их регистрации, а не по месту осущест­вления хозяйственной деятельности. В связи_с_.эцш между налоговым потенциалом и ВРП возникает расхождение. В других странах доходы предприятий "развёрстываются по всем регионам, в которых они осуществляют свою хозяйственную деятельность, посредством формул, учитывающих местонахо­ждение производственных мощностей, трудовые ресурсы, тер­риториальную структуру продаж.

Попытка преодолеть несоответствие между реальными на­логооблагаемыми ресурсами и ВРП привела к созданию пока­зателя совокупных налогооблагаемых ресурсов региона. Пока­затель" ТШГбТёупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), связанный с валовым региональным продуктом (ВРП), был предложен как альтернатива ВРП, поскольку последний не учитывает влияния некоторых федеральных налогов и транс­фертов из федерального бюджета на налоговый потенциал ре­гионов (федеральное правительство США использует СНР в качестве меры фискального потенциала с 1987 г.). Для опреде­ления СНР необходимо выполнить ряд преобразований. Во-первых, из ВРП необходимо вычесть некоторые федераль­ные налоги, так как они не являются источником доходов для региональных и местных бюджетов. В США, в частности, кос­венные федеральные налоги включают платежи в систему со­циального обеспечения и в федеральные пенсионные фонды. Во-вторых, показатель ВРП должен быть увеличен на сумму прямых трансфертов из федерального бюджета предприятиям и физическим лицам, включая выплаты из федерального пен­сионного фонда и выплаты пособий по безработице.

В случае возможного использования показателя СНР в Рос­сии необходимы некоторые преобразования для устранения расхождений между ВРП и совокупным объемом налогообла­гаемых ресурсов, связанных со структурой налога на прибыль организаций. Первая группа преобразований связана с учетом поправки на косвенные федеральные налоги на предприятия и федеральные трансферты (субсидии) предприятиям и насе­лению, поскольку косвенные налоги уменьшают способность регионов генерировать бюджетные платежи, а субсидии юри­дическим и физическим лицам, наоборот, увеличивают налого-

вый потенциал регионов. Размер подобных поправок может быть весьма значительным, поскольку главными компонента­ми федеральных косвенных налогов являются отчисления в систему социального страхования и в пенсионные фонды. Вто­рая группа преобразований связана с учетом особенностей структуры налога на прибыль организаций (НП). В Россий­ской Федерации НП взимается не по месту осуществления предприятием хозяйственной деятельности, а по месту его ре­гистрации. В связи с этим возникает разрыв между налогооб­лагаемыми ресурсами региона и ВРП, поскольку ВРП учиты­вает всю полученную в регионе прибыль независимо от места регистрации предприятия. Таким образом, из полученного выше промежуточного результата необходимо вычесть при­быль предприятий, расположенных на территории региона, но зарегистрированных в других регионах, и учесть прибыль, по­лученную предприятиями, расположенными вне региона, но зарегистрированными в данном регионе.

Показатель СНР более точно отражает фактический объем налоговых ресурсов региона, чем ВРП, однако для расчета это­го показателя, так же, как и для ВРП, необходима достаточно большая база данных, что сдерживает его применение.

Проведенный обзор методологических подходов к опреде­лению налогового потенциала регионов создает предпосылки для синтеза их наиболее рациональных элементов, определе­ния функциональных зависимостей между выбранными мак­роэкономическими показателями и состоянием налоговой базы и выработки на этой основе соответствующих алгоритмов для объективной оценки налогового потенциала в отраслях эконо­мики и регионах страны.